党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确提出，要加大保障性住房建设和供给，满足工薪群体刚性住房需求。现就如何推进本市保障性住房建设工作，提出以下几点初步思考。

　　一、发展历程

　　从2013年十八届中共中央政治局就加快推进住房保障体系和供应体系建设进行第十次集体学习时习近平总书记强调，“加快推进住房保障和供应体系建设，是满足群众基本住房需求、实现全体人民住有所居目标的重要任务，是促进社会公平正义、保证人民群众共享改革发展成果的必然要求”“从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系”，到2016年中央经济工作会议上提出“解决好房地产问题，要坚持‘房子是用来住的、不是用来炒的’这个定位”，再到2017年党的十九大报告提出“加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”，逐渐形成了当前住房保障和供应体系建设的顶层设计思路。

　　2021年7月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，第一次明确住房保障体系的主体为公租房、保障性租赁住房和共有产权住房。2023年8月，国务院常务会议审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》，提出规划建设配售型保障性住房，构建“市场+保障”的住房供应格局，有利于缓解大城市住房矛盾、有力有序有效推进房地产转型和高质量发展、更好拉动投资消费、促进宏观经济持续向好。至此，我国住房保障新体系的构成包含面向中低收入群体具有兜底保障性质的公租房，针对新市民、青年人、新就业大学生等群体的保障性租赁住房，以及针对住房有困难且收入不高的工薪收入群体、城市需要的引进人才、户籍无房“夹心层”等群体的配售型保障性住房。对应形成“两租一售”的住房“保障端”的供应方式，即配租型的公租房回归对“双困”家庭兜底保障，实物保障低保、低收入、大病、重残等最困难家庭，中等偏低收入家庭以市场化货币补贴为主；保障性租赁住房坚持户型小型化、租金总价低，主要解决新市民、青年人等群体的阶段性居住需求。配售型保障性住房则替代共有产权住房，主要解决工薪收入群体“夹心层”的首次置业刚性居住需求。住房“市场”端以发展商品房为主，解决改善性居住需求。

　　通过不断优化完善住房保障和住房市场两个体系，逐步消化整合简化住房类型，厘清政府和市场关系，减少“双轨制”问题，政府管住该管的、保住该保的。公租房由政府兜底保障基本需求；保障性租赁住房、配售型保障性住房政府支持、市场化运作满足中端需求；商品住房和市场租赁住房在加强政府监管基础上，通过市场调节规范发展。

　　二、面临形势

　　（一）我国房地产市场现状

　　根据央行2019年调查，当时我国城镇居民家庭的住房拥有率为96%，户均拥有住房1.5套。按照统计局数据，截至2020年，我国人均住房面积为41.76平方米，与20年前人均8平方米的水平相比，增长5倍多。从需求层面来看，支撑我国住房需求高速增长的主要原因是快速推进的城镇化。截至2024年9月，我国城镇化率已经超过66%。城镇化进入尾声，城镇化带来的需求会大幅减少。2024年我国商品房销售面积比上年下降12.9%，其中住宅销售面积下降14.1%，商品房销售额下降17.1%，其中住宅销售额下降17.6%。2022年下半年以来，我国对房地产展开多轮救市，不断升级房地产刺激政策，过去遏制投资性住房而推出的重要限制性措施，基本已松绑，但效果并不理想。从投资需求来看，近几年房价下跌，住房的财富效应越来越弱，尤其是我国的租金回报率很低，一线城市的回报率只有1%出头，甚至无法覆盖房贷成本，房产作为投资性资产的回报率越来越低。在这样的背景下，许多人不再将房产作为资产配置的首选，楼市的投资性需求也开始大幅萎缩。从房地产市场整体来看，供给持续增加，需求却越来越少。

　　（二）住房保障现状

　　自1988年推进住房制度改革以来，我国已基本实现城镇住房商品化目标，居民住房条件得到极大改善，人均住房面积已达33.7平方米、套户比为1左右。我国建立并完善了租购并举的住房保障制度，低保、低收入、大病、重残等四类最困难家庭已基本实现“应保尽保”，但在住房供应体系方面，仍面临政府职能与市场功能不清晰，历史上形成的住房种类繁杂、遗留问题多；面向中低收入住房困难家庭的公租房实物供应不足、货币化吸引力不够，导致保障覆盖率不高；面向新市民和青年人的租赁住房供需不匹配、结构不合理，在城乡结合部非正规居住仍较为严重；面向首次置业刚需家庭的住房支持不够等问题。

　　三、主要困难

　　在推进保障房建设和筹集过程中，也发现一些不容忽视的“痛点”“堵点”和“难点”。

　　（一）政策落地方面。保租房建设筹集在建设标准、公建配套、公共服务供给等多方面，仍存在执行上的不确定性。近两年，在实际供给中，规划、消防安全、公建配套、公共服务设施等方面仍存在不少“痛点”。比如，土地是住房建设的基础，也是决定保租房建设成本的关键，但现有规划一定程度上制约土地开发建设。一是集体土地建设租赁住房项目规划选址，主要采用自下而上的方式，由各乡镇进行逐级申报，缺乏自上而下的主动规划落实，这导致在后期研究项目的职住平衡、供需匹配、确定产品定位，以及制定建设、管理运营方案时，出现依据不充分，市场不接受等情况，增大了项目资金投入、管理运营的难度和不确定性等风险，甚至会造成资源浪费。二是国土空间规划编制的责任主体是各级政府，在分区及街区规划编制过程中，部分企事业单位低效闲置用地被规划为公共服务设施、绿地、战略留白等用地，而企业利用自有闲置用地建设保租房的前提是“符合规划”，这与建设保租房的建设功能不符。即使部分用地符合规划用途，但在减量规划、人口和建筑规模“双控”的背景下，也缺乏相应建设指标。

　　（二）制度衔接方面。《关于加快发展保障性租赁住房的意见》确定了以公租房、保租房和共有产权房为主体的住房保障体系，首次从国家层面明确我国住房保障体系的顶层设计。同为配租型保障性住房，划分为公租房、保租房，执行不同的建设和管理政策、标准，出现职住平衡、产城融合政策“堵点”。

　　（三）资源统筹方面。当前，房地产企业正逐步迈向存量时代，不少开发企业或主动或被动涉足住房租赁业务。保租房存在需求，但投资回报率低且回报周期长。目前，北京市住房租赁市场需求总量庞大，然而，随着非首都核心功能的疏解和人口调控效果显现，需求增速趋缓，供需总体上基本平衡。市属企业和各区下属的房地产公司，大多数都开展住房租赁业务，虽符合“多主体供给、多渠道保障”的政策导向，但各主体缺乏统筹，各自为战，致使在住房租赁市场，无法形成规模效益、管理合力和资金统筹，无法在更大范围做大做优做强保租房业务。

　　四、初步考虑

　　（一）统策。研究对配租型保障性住房，即公租房、保租房在规划建设方面进行统筹管理，在保障对象方面合理分类，细化标准，完善相应的保障政策，实行“房”统一建设，“人”分类保障。一是明确户型面积建设标准，建立各类人群住房保障面积标准体系，因户分类施策，对于保障标准内的面积，收取标准租金或给予相应补贴，超标准部分则收取市场化租金或乘以一定系数以此式统筹管理公租房和保租房。二是从“租售同权”的角度出发，统筹制定户籍、就学、社会保障、水电气价格等方面的配套政策，坚持房屋的保障属性。三是建立完善准入退出动态审核机制，明确承租人的权利义务以及退出标准，建立针对承租人资格条件的定期核查评估制度、个人申报和公示制度，综合运用法律、经济手段强化退出约束。

　　（二）统房。整合全市租赁住房资源，打造一支适应超大城市住房供应和保障需要的租赁住房专营企业，加大市属国企保租房筹集力度，着力提升供应量和市场占比，代表市委市政府充分发挥好住房租赁市场“稳定器”“压舱石”的作用。一是市级统筹。由市住建委、市国资委牵头，对国资系统内各类可盘活利用的房屋资源进行全面排查摸底，统筹整合国资系统资源用于住房保障，支持市级专业平台形成更大的规模优势。对于已建成运营以及计划启动项目，优先交由专业平台负责实施，进一步推动全市房地产业稳健经营和结构优化。二是市场筹集。随着“认房不认贷”政策实施，住房改善型刚性需求增加，住房租赁市场二手小户型房源势必增多。对房主而言，将这些房屋出租给国企，相对更加稳定省心。从政府层面来看，把这些房屋委托给市级专业租赁平台，用作保租房，可有效盘活存量房源，更可与城中村改造、城市更新、危旧房改造等工作结合起来一并推进，从而进一步推进职住平衡、产城融合。

　　（三）统地。一是统筹谋划保租房土地供应计划。由市规自委和住建委等部门牵头，加快推进以规划实施单元为平台的市区统筹机制，以乡镇（街区）为基本单元，将项目平衡变为区域统筹，梳理区域人房地指标，统筹整合资源要素，推动新增用地与低效用地减量捆绑挂钩，探索跨区域平衡机制，以需定供，科学制定保障房土地供应计划。二是从满足保租房对区位和基础设施配套的需求出发，加强土地储备、做实供应计划，将单列保租房用地计划的要求落实在地块层面。在产业集聚区、商业商务集聚区、交通枢纽地区（含轨交站点周边）、高校、科研园区等交通便捷、生产生活便利、保障房需求集中的区域，优先选择基础条件较为成熟地块用于保租房建设，实现不同居住类型混合融合发展。三是多渠道筹集建设用地指标。合理分配各区建设指标，按照产城融合的思路合理布局项目位置。对于适宜建设租赁住房项目可根据规划评估情况适当放宽容积率、建筑高度等规划指标，并根据新增人口相应增加公共服务和市政基础设施。

　　（四）统管。一是搭建能够在全市范围内提供租赁型保障房租赁服务的线上平台。集中提供招租房源信息，消除供需双方的信息不对称状况，方便租房人群获取信息以及运营方获取客源，实现更有效率的供需匹配。二是搭建租赁型保障房运营和使用的监督平台。对转租转借、违规占用、恶意欠缴租金等违规行为予以监督，对承租人是否符合承租条件实施动态监督。三是积极运用互联网、大数据等技术手段，在确保数据安全的基础上，畅通相关数据的获取渠道，并对租赁型保障房租赁服务平台和使用监督平台的数据获取及使用给予相应授权，以提升服务和管理效率。四是参照共有产权房的管理模式，对配售型保障房实行严格封闭管理，真正实现“住有所居”“房住不炒”的目标。